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Europäisches System der Finanzaufsicht (ESFS)

Abkürzungen: ESFS

Das Europäische System der Finanzaufsicht (ESFS) ist ein mehrstufiges System aus Behörden für die Finanzaufsicht auf Mikro- und Makroebene, das sich aus dem Europäischen Ausschuss für Systemrisiken, den drei europäischen Aufsichtsbehörden und den nationalen Aufsichtsbehörden zusammensetzt. Mit dem ESFS soll eine konsistente und kohärente Finanzaufsicht in der EU gewährleistet werden. Die Einführung der Bankenunion und der Austritt des Vereinigten Königreichs aus der EU bringen Änderungen in diesem Aufsichtssystem mit sich.

Rechtsgrundlage

Artikel 114 und Artikel 127 Absatz 6 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV).

Hintergrund und Ziele

Im Anschluss an die Empfehlungen des Berichts der de-Larosière-Expertengruppe über die Stärkung der europäischen Aufsichtsregelungen wurde 2010 das ESFS geschaffen, das am 1. Januar 2011 seine Arbeit aufnahm. Das ESFS umfasst den Europäischen Ausschuss für Systemrisiken (ESRB), die drei europäischen Aufsichtsbehörden (ESA) – nämlich die Europäische Bankenaufsichtsbehörde (EBA), die Europäische Wertpapier- und Marktaufsichtsbehörde (ESMA) und die Europäische Aufsichtsbehörde für das Versicherungswesen und die betriebliche Altersversorgung (EIOPA) – sowie die nationalen Aufsichtsbehörden.

Das ESFS soll in erster Linie dafür sorgen, dass die Vorschriften für den Finanzmarkt in sämtlichen Mitgliedstaaten in geeigneter Form angewendet werden, damit der Finanzmarkt stabil bleibt, Vertrauen gebildet und der Verbraucher geschützt wird. Zu den Zielen des ESFS gehören außerdem die Entwicklung einer gemeinsamen Aufsichtskultur und die Schaffung eines einheitlichen europäischen Finanzmarkts.

Das ESFS ist ein System für die Finanzaufsicht auf Mikro- und Makroebene. Die Aufsicht auf Mikroebene dient hauptsächlich dazu, die einzelnen Finanzinstitute zu überwachen und Notlagen bei ihnen zu verhindern und dadurch die Verbraucher zu schützen. Die Anfälligkeit des Finanzsystems für allgemeine Risiken spielt bei der Aufsicht weniger auf Mikro- als auf Makroebene eine Rolle, wo es darum geht, eine Schieflage des Finanzsystems als Ganzes zu verhindern, damit die gesamte Wirtschaft vor größeren Rückgängen der realen Produktion geschützt wird. Im Rahmen des ESFS ist der ESRB für die makroprudenzielle Aufsicht des Finanzsystems der EU zuständig, während die Finanzaufsicht auf Mikroebene der EBA, der ESMA und der EIOPA obliegt, die in einem Gemeinsamen Ausschuss zusammenarbeiten.

Mit der Errichtung der Bankenunion 2012 änderte sich auch der Aufsichtsrahmen der EU, da neue Elemente eingeführt wurden, nämlich ein einheitliches Regelwerk für die Aufsicht, ein einheitlicher Aufsichtsmechanismus (SSM), der 2014 die Arbeit aufnahm, ein einheitlicher Abwicklungsmechanismus (SRM), der 2016 eingeführt wurde, und das europäische Einlagenversicherungssystem (EDIS).

Rahmen des ESFS

  1. Finanzaufsicht auf Mikroebene

    In der EU besteht die Finanzaufsicht auf Mikroebene aus einem mehrstufigen System aus Behörden, die für verschiedene Branchen (Banken- und Versicherungswesen, Wertpapiermärkte) und auf verschiedenen Aufsichts- und Regulierungsebenen (EU bzw. national) zuständig sind.

    1. Die europäischen Aufsichtsbehörden (ESA)

    Die Europäischen Aufsichtsbehörden sind für die mikroprudenzielle Aufsicht auf EU-Ebene zuständig. Die EBA, die EIOPA und die ESMA sind EU-Agenturen mit eigener Rechtspersönlichkeit, die von ihren jeweiligen Vorsitzenden vertreten werden. Sie sind unabhängig und handeln ausschließlich im Interesse der Union als Gesamtheit. 2017 wird die Kommission eine allgemeine Überprüfung der ESA vornehmen und in dem Zusammenhang möglicherweise Vorschläge zur Änderung von deren Gründungsverordnungen vorlegen.

    In den Gründungsverordnungen der europäischen Aufsichtsbehörden ist der Beitrag zur Stabilität und Effektivität des Finanzsystems als Hauptziel definiert. In diesem Sinne tragen die Behörden dazu bei, das Funktionieren des Binnenmarkts insbesondere mittels einer soliden, wirksamen und kohärenten Regulierung und Überwachung zu verbessern, die Integrität, Transparenz, Effizienz und das ordnungsgemäße Funktionieren der Finanzmärkte zu gewährleisten, die internationale Koordinierung der Aufsicht zu verbessern, Aufsichtsarbitrage zu verhindern und gleiche Wettbewerbsbedingungen zu fördern, eine angemessene Regulierung und Beaufsichtigung der Übernahme von Kredit- und anderen Risiken zu gewährleisten und den Verbraucherschutz zu verbessern.

    Die Aufsichtsbehörden leisten einen Beitrag zur Ausarbeitung eines einheitlichen Regelwerks, indem sie technische Regulierungsstandards und technische Durchführungsstandards entwickeln, die von der Kommission (als delegierte Rechtsakte oder Durchführungsrechtsakte) erlassen werden. Sie geben Leitlinien heraus, sprechen Empfehlungen aus und haben bestimmte Befugnisse, etwa wenn nationale Aufsichtsbehörden gegen EU-Recht verstoßen sowie in Notfällen und bei Meinungsverschiedenheiten zwischen den zuständigen nationalen Behörden.

    Die drei europäischen Aufsichtsbehörden sind gleich aufgebaut. Ihre Leitungsstruktur besteht aus dem Rat der Aufseher (dem wichtigsten Entscheidungsgremium, bestehend aus dem Vorsitzenden, dem Leiter der zuständigen Aufsichtsbehörde eines jeden Mitgliedstaats und jeweils einem Vertreter der Kommission, der EZB, des ESRB und der beiden anderen europäischen Aufsichtsbehörden), dem Verwaltungsrat, einem Vorsitzenden, und einem Exekutivdirektor.

    a.Europäische Bankenaufsichtsbehörde (EBA)

    Rechtsgrundlage: Verordnung (EU) Nr. 1093/2010 zur Errichtung einer Europäischen Aufsichtsbehörde (Europäische Bankenaufsichtsbehörde) in der zuletzt geänderten Fassung.

    Die EBA hat ihren Sitz in London. Jedoch ist die Frage einer Verlegung des Sitzes vor dem Hintergrund des Austritts des Vereinigten Königreichs aus der Europäischen Union noch offen. Ihr Zuständigkeitsbereich umfasst Kreditinstitute, Finanzkonglomerate, Investmentfirmen, Zahlungsinstitute und E-Geld-Institute. Die EBA ist zudem dafür zuständig, in Zusammenarbeit mit dem ESRB EU-weite Stresstests im Bankwesen zu veranlassen und zu koordinieren. Der letzte Stresstest wurde 2016 durchgeführt, und der nächste wird 2018 stattfinden.

    b.Europäische Aufsichtsbehörde für das Versicherungswesen und die betriebliche Altersversorgung (EIOPA)

    Rechtsgrundlage: Verordnung (EU) Nr. 1094/2010 zur Errichtung einer Europäischen Aufsichtsbehörde (Europäische Aufsichtsbehörde für das Versicherungswesen und die betriebliche Altersversorgung) in der zuletzt geänderten Fassung.

    Die EIOPA hat ihren Sitz in Frankfurt am Main. Sie befasst sich in erster Linie mit Versicherungs- und Rückversicherungsunternehmen, Versicherungsvermittlern, Finanzkonglomeraten und Einrichtungen der betrieblichen Altersversorgung. Sie trägt – vor allem mit den Solvabilität-II- und EBAV-Regelungen – zu dem einheitlichen Regelwerk für das Versicherungswesen und die betriebliche Altersversorgung bei. Die EIOPA veranlasst und koordiniert Stresstests zur Bewertung der Widerstandsfähigkeit im Versicherungswesen. Der letzte Stresstest wurde 2016 durchgeführt.

    c.Europäische Wertpapier- und Marktaufsichtsbehörde (ESMA)

    Rechtsgrundlage: Verordnung (EU) Nr. 1095/2010 zur Errichtung einer Europäischen Aufsichtsbehörde (Europäische Wertpapier- und Marktaufsichtsbehörde) in der zuletzt geänderten Fassung.

    Die ESMA hat ihren Sitz in Paris. Sie ist für die Wertpapiermärkte und die daran beteiligten Akteure (Börsen, Händler, Fonds usw.) zuständig. In der EU ist allein die ESMA für die Registrierung, Überwachung und Sanktionierung von Ratingagenturen und Transaktionsregistern zuständig. Sie ist außerdem mit der Anerkennung von zentralen Gegenparteien und Transaktionsregistern in Drittstaaten sowie mit der Zertifizierung von Ratingagenturen aus Drittstaaten und der Übernahme von deren Ratings betraut.

    2.Gemeinsame Gremien

    a.Gemeinsamer Ausschuss der europäischen Aufsichtsbehörden

    Der Gemeinsame Ausschuss ist für die allgemeine und sektorübergreifende Koordinierung zuständig und soll somit eine kohärente Aufsicht sicherstellen. Dazu gehören laut den Verordnungen über die europäischen Aufsichtsbehörden folgende Bereiche: Finanzkonglomerate, Rechnungslegung und Rechnungsprüfung, mikroprudenzielle Analysen sektorübergreifender Entwicklungen, Risiken und Schwachstellen in Bezug auf die Finanzstabilität, Anlageprodukte für Kleinanleger, Maßnahmen zur Bekämpfung der Geldwäsche, der Informationsaustausch mit dem ESRB und den ESA sowie der Ausbau der Verbindungen zwischen diesen Stellen. Der Gemeinsame Ausschuss ist für die Beilegung von Streitigkeiten zwischen den ESFS-Behörden zuständig.

    Der Gemeinsame Ausschuss besteht aus den Vorsitzenden der europäischen Aufsichtsbehörden (und etwaiger Unterausschüsse) und wird turnusmäßig jeweils zwölf Monate lang von einem ESA-Vorsitzenden geleitet. Der Vorsitzende des Gemeinsamen Ausschusses ist der stellvertretende Vorsitzende des ESRB. Der Gemeinsame Ausschuss kommt mindestens alle zwei Monate zusammen. Dem Sekretariat gehören Mitarbeiter der europäischen Aufsichtsbehörden an.

    b.Beschwerdeausschuss

    Der Beschwerdeausschuss ist von den drei europäischen Aufsichtsbehörden unabhängig und für Beschwerden von Parteien zuständig, die von den Beschlüssen dieser Aufsichtsbehörden betroffen sind.

    Er besteht aus sechs Mitgliedern und sechs stellvertretenden Mitgliedern, die von den europäischen Aufsichtsbehörden für jeweils fünf Jahre aus einer von der Kommission vorgeschlagenen Liste ausgewählt werden.

    Die Beschlüsse des Beschwerdeausschusses können vor dem Gerichtshof der Europäischen Union angefochten werden.

    3.Zuständige nationale Aufsichtsbehörden

    Jeder Mitgliedstaat benennt seine eigenen zuständigen Behörden, die zum ESFS gehören und in den europäischen Aufsichtsbehörden vertreten sind.

    b.Finanzaufsicht auf Makroebene

    Europäischer Ausschuss für Systemrisiken (ESRB)

    Rechtsgrundlage: Verordnung (EU) Nr. 1092/2010 über die Finanzaufsicht der Europäischen Union auf Makroebene und zur Errichtung eines Europäischen Ausschusses für Systemrisiken und Verordnung (EU) Nr. 1096/2010 des Rates zur Betrauung der Europäischen Zentralbank mit besonderen Aufgaben bezüglich der Arbeitsweise des Europäischen Ausschusses für Systemrisiken.

    Die makroprudenzielle Aufsicht wird auf EU-Ebene vom Europäischen Ausschuss für Systemrisiken (ESRB) wahrgenommen, der seinen Sitz in Frankfurt am Main hat. Sein Ziel ist es, vor dem Hintergrund makroökonomischer Entwicklungen systemische Risiken für die Finanzstabilität abzuwenden oder einzudämmen. In den Gründungsverordnungen werden dem ESRB verschiedene Aufgaben übertragen und Instrumente bereitgestellt, darunter die Erhebung und Auswertung sachdienlicher Informationen, die Ermittlung und Einordnung von Systemrisiken nach Priorität, die Herausgabe von Risikowarnungen und die Erteilung von Empfehlungen sowie die Überwachung der entsprechenden Maßnahmen, die Übermittlung einer Bewertung an den Rat, wenn der ESRB feststellt, dass eine Krisensituation eintreten kann, die Zusammenarbeit mit anderen Teilnehmern am ESFS, die Abstimmung seiner Tätigkeiten mit denen internationaler Finanzorganisationen, insbesondere des Internationalen Währungsfonds (IWF) und des Rats für Finanzstabilität (FSB), und die Ausführung von in anderen Rechtsvorschriften der Union vorgesehenen Aufgaben.

    Der ESRB besteht aus einem Verwaltungsrat, einem Lenkungsausschuss, zwei Beratungsgremien (einem Beratenden Wissenschaftlichen Ausschuss und einem Beratenden Fachausschuss) und einem Sekretariat.

    Die EZB unterstützt den ESRB analytisch, statistisch, administrativ und logistisch. Der Präsident der EZB ist auch der Vorsitzende des ESRB. 2014 veröffentlichte die Kommission einen Bericht über die Aufgaben und die Organisation des ESRB.

    c.Kooperation auf verschiedenen Ebenen

    Die am ESFS beteiligten Einrichtungen arbeiten auch auf internationaler Ebene mit verschiedenen Institutionen zusammen.

Ausbau des Aufsichtsrahmens

Die Finanzkrise hat gezeigt, dass die einfache Koordinierung der Finanzaufsicht im Rahmen des ESFS die Zersplitterung des europäischen Finanzmarkts nicht verhindern konnte. Um diesem Problem abzuhelfen, wurde die Bankenunion der EU errichtet. Als eine ihrer tragenden Säulen ist der einheitliche Aufsichtsmechanismus (SSM) ein besonders wichtiges Element des Aufsichtsrahmens. Er soll eine konsistente und kohärente Beaufsichtigung der Kreditinstitute sicherstellen, um eine Regulierungsarbitrage und eine Fragmentierung der Märkte für Finanzdienstleistungen in der Union zu verhindern. Am SSM nehmen alle Mitgliedstaaten des Euroraums sowie weitere Mitgliedstaaten teil, die sich für eine Teilnahme entschieden haben. Der SSM setzt sich aus der EZB und den zuständigen nationalen Behörden zusammen, die zusammenarbeiten und Informationen austauschen. Die EZB ist für die effektive und kohärente Funktionsweise des Mechanismus verantwortlich. Im November 2014 wurden der EZB in der SSM-Verordnung bestimmte Aufgaben übertragen. Dazu zählen die Zulassung von Kreditinstituten, die Sicherstellung der Einhaltung der aufsichtsrechtlichen und sonstigen Vorschriften und die Durchführung aufsichtlicher Überprüfungen. Die EZB ist für die direkte Aufsicht über „bedeutende“ Banken zuständig, während „weniger bedeutende“ Institute von den nationalen Behörden beaufsichtigt werden. Neben diesen Aufgaben auf Mikroebene nimmt die EZB auch Aufsichtsbefugnisse auf Makroebene wahr und kann auf entsprechende Instrumente zurückgreifen, zum Beispiel in Bezug auf Kapitalpuffer. Zu diesem Zweck wurde die Leitungsstruktur der EZB um ein Aufsichtsgremium erweitert. Um eine kohärente Aufsicht zu gewährleisten, arbeitet die EZB eng mit den anderen am ESFS beteiligten Behörden zusammen, insbesondere mit der Europäischen Bankenaufsichtsbehörde (EBA).

Rolle des Europäischen Parlaments

Das Europäische Parlament hat als Mitgesetzgeber maßgeblich zur Ausarbeitung der Rechtsvorschriften zur Gründung des ESFS beigetragen und spielt auch bei den Verhandlungen über die Rechtsvorschriften im Rahmen der einzelnen Säulen der Bankenunion eine wichtige Rolle. Es ist auch an den delegierten Rechtsakten (einschließlich technischer Regulierungsstandards) und Durchführungsrechtsakten (einschließlich technischer Durchführungsstandards) beteiligt, die von der Kommission erlassen werden. Das Parlament hat ein umfassendes Auskunftsrecht und erhält zum Beispiel die jährlichen und mehrjährigen Arbeitsprogramme sowie die Jahresberichte der europäischen Aufsichtsbehörden. Die Vorsitzenden der europäischen Aufsichtsbehörden und die Exekutivdirektoren müssen vom Europäischen Parlament bestätigt werden. Darüber hinaus kann das Parlament Stellungnahmen von den europäischen Aufsichtsbehörden anfordern. Es stimmt zudem jedes Jahr darüber ab, ob der jeweiligen Behörde die Entlastung für die Ausführung ihres Haushaltsplans erteilt werden soll. Das Parlament und die EZB haben ferner eine interinstitutionelle Vereinbarung geschlossen, um in Bezug auf die Aufgaben, die der EZB im Rahmen des einheitlichen Aufsichtsmechanismus übertragen wurden, die Rechenschaftspflicht und Kontrolle sicherzustellen. Außerdem präsentierte der Vorsitzende des Aufsichtsgremiums dem Parlament den Jahresbericht der EZB über die Aufsichtstätigkeit, erläutert, wie die EZB ihre Aufsichtsbefugnisse wahrnimmt, und beantwortet Fragen der Mitglieder des Ausschusses für Wirtschaft und Währung (ECON).

Quelle: h​t​t​p​:​/​/​w​w​w​.​e​u​r​o​p​a​r​l​.​e​u​r​o​p​a​.​e​u​/​a​t​y​o​u​r​s​e​r​v​i​c​e​/​d​e​/​d​i​s​p​l​a​y​F​t​u​.​h​t​m​l​?​f​t​u​I​d​=​F​T​U​_​2​.​6​.​1​4​.​h​t​m​l, Dražen Rakić / Denitza Dessimirova, 11/2017







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